Консультативные советы арабских монархий на современном этапе

На рубеже 70-х – 80-х гг. ХХ в. в государствах Персидского Залива произошли серьезные социально-политические сдвиги, которые затронули традиционные структуры общества и были связаны с усилением племенной знати, прослойки технократов и интеллектуалов в условиях ускоренного развития, обусловленного ростом цен на нефть. В этот период появился сложный государственный аппарат, начали формироваться новые социальные и политические структуры, трансформировалось традиционное сознание, усилилась дифференциация общества.   

В новых внутриполитических условиях, взяв курс на дозирование нововведений в государственное управление, монархи своим указом стали создавать консультативные советы (Советы Маджлис аш-Шура), формирование которых базировалось на исламском принципе «консультации» и было включено в отдельные разделы конституций этих государств. Конституционное закрепление принципа «шуры» придавало законность этим государственным органам, которые были образованы путем назначения их членов единолично монархом. Этот принцип является устойчивым элементом, традиционно использующимся в мусульманских обществах и государствах. Приверженность принципу «шуры», составляющему основу исламской концепции управления государством, предполагает решение наиболее важных вопросов на коллегиальной основе путем обмена мнениями между представителями различных групп населения в целях достижения консенсуса.

Суннитские правоведы сходятся в том, что источниками «шуры» служат Кор’ан и Сунна. В качестве доказательства ссылаются на 42 суру Корана под названием  «Аш - шура», 36-й аят которой гласит: «которые послушны Господу своему, совершают молитву, о делах своих входят в совещания между собою; делают пожертвования из того, чем мы их наделили»[1], а также на выдержки из хадисов Пророка Мухаммада (мир ему!). Данная норма подкреплялась и Сунной, в соответствии с которой сам Пророк перед принятием важных решений советовался со своими сподвижниками.

Праведные халифы также консультировались с действовавшими при них небольшими совещательными органами, заседавшими в мечети под председательством правителя. Таким образом, базовыми принципами «шуры» считаются уважение мнения большинства, прекращение меньшинством спора после того, как дискуссия себя исчерпала. Такой подход позволяет сочетать принцип демократизма с рационализмом, поощряет участников дискуссии использовать наиболее убедительную аргументацию и не возвращаться бесконечно к предмету спора. Использование этого принципа позволяет путем сопоставления мнений выходить на оптимальные решения.

Существуют различные точки зрения на природу консультативных советов. Среди российских правоведов-конституционалистов (А.А. Мишин, С.А. Каминский)[2] существует взгляд на природу консультативных советов как органов, которые не относятся к органам парламентского типа. Некоторые арабские правоведы, разделяющие вышеназванную точку зрения, например, Хусейн Дервиш и Мансур Аль-Арид, отмечают, что система шуры «не является этапом развития парламентаризма, а служит его независимой альтернативой».

В самих арабских государствах ведется длительная полемика по теме соотношения принципа «шуры» и парламентаризма, в рамках которой высказываются различные точки зрения на принципы формирования (путем избрания на основе всеобщих либо частичных выборов или путем назначения), сферу компетенции и деятельности этих государственных органов. Эта полемика ведется, по сути, между сторонниками «современного права» и традиционалистами и является отражением сложных социально-экономических процессов, происходящих в современных монархиях, вступивших на путь модернизации.

Арабские ученые, в свою очередь, отвергают все обвинения в архаичности монархической политической системы, выдвигая принцип «шуры» как базовый элемент исламской демократии, которая, по их мнению, значительно превосходит демократию западного образца. Кроме того, как считают многие ученые, такие принципы, как равенство всех перед законом, свобода мысли и религии, осуществление социальной справедливости, гарантии права на жизнь, свободу, работу и т.д., осуществляются и гарантируются в исламе, равно как есть в исламе и западный принцип разделения властей, т.к. важнейшая отрасль власти – законодательная – принадлежит всей общине и отделена от полномочий главы государства. Функционируя на традиционном исламском принципе, во всех монархиях, где были созданы эти советы, они не являлись инстанцией, принимающей решения, а выполняли сугубо консультативные функции. Несмотря на  такую конституционную ограниченность полномочий, которая не позволяла рассматривать их в качестве самостоятельной ветви власти, они, тем не менее, выполняли важную политическую функцию легитимизации власти монарха через участие в обсуждении законопроекта представителей широких слоев общества и доводя до суверена общественное настроение.

И. Александров подчеркивал, что консультативные советы вполне можно рассматривать в качестве «парламентского эмбриона», который при благоприятных условиях вполне может быть подвержен эволюции в сторону значительно более широких полномочий[3]. Аналогичную точку зрения высказывал Г. Г. Косач, говоря о Консультативном Совете Саудовской Аравии как о «протопарламенте»[4].

Схожую точку зрения высказывает Хашматулла Бехруз в работе «Исламские традиции права». Он предлагает рассматривать консультативные советы с правовой и политической точек зрения. При этом с правовой точки зрения, по его мнению, этот институт ни по полномочиям, ни по характеру формирования не может считаться парламентским институтом. Однако по своему политическому значению и функциональным задачам консультативные советы могут рассматриваться в качестве предпосылки появления парламентаризма, который при благоприятных условиях может эволюционировать в направлении появления представительного законодательного органа власти[5].

Советы шуры в таких странах, как Оман и Катар, трансформировались в своего рода парламентские структуры, фактически ставшие центром представительной власти за счет введения всеобщих выборов с представлением активного и пассивного права женщинам и значительного расширения их прерогатив, что формирует совершенно новые формы взаимодействия и взаимопонимания между властью и народом. Выборный характер Советов шуры свидетельствует не только о том, что упор делается на общественном представительстве в органах власти, но и о том, что происходит фактическое разделение задач между системой исполнительной власти и структурой, наделяемой законодательными полномочиями, то есть осуществляется один из основных принципов парламентаризма – принцип разделения властей. И хотя монархи по – прежнему обладают необходимой полнотой власти для единоличного принятия решений, идея получения общественной поддержки своих решений становится важной характеристикой политики правящих элит. В целом, консультативные советы современного периода могут рассматриваться как существенный прогресс на пути становления парламентаризма.

Как отмечает М. Сапронова, такая форма организации представительства достаточно органично накладывается на племенную структуру общества, консолидируя его и постепенно втягивая в процесс общественной модернизации[6]. С этой точки зрения, консультативные советы можно рассматривать и как механизм, способный не только участвовать в выработке решения, но и доводить до сведения правящих кругов информацию с мест, служить проводником региональных интересов и обеспечивать связь провинций с центральными органами.

Парламенты в дуалистических монархиях (Кувейт и Бахрейн) и в парламентских монархиях (Иордания и Марокко) занимают пока второстепенное место, уступая главе государства и правительства.

Для Бахрейна проведение политических реформ, итогом которых стало восстановление парламентской формы правления, имело огромное значение, так как позволило выйти этой стране из глубокого внутриполитического кризиса, переросшего в 1994 – 1999 гг. в открытое противостояние, так как правящая династия аль – Халифа придерживается суннитской ветви в исламе, тогда как большинство населения – шииты. Новым явлением стало предоставление избирательного права женщинам, что фактически уравняло их в статусе с мужчинами. Подобная норма была введена в Кувейте в 2003 г., в Иордании – в 2001 г. Королевство Марокко демонстрирует наиболее успешное движение по пути парламентаризма. Парламент действует в стране более пятидесяти лет, за которые накоплен большой опыт парламентской деятельности, сформирован профессиональный депутатский корпус, выборы и референдум стали действенными способами проведения конституционных реформ и изъявления воли народа. А последняя конституционная реформа окончательная закрепила Марокко в статусе парламентской монархии, с кабинетом министров ответственным перед парламентом страны.

     Таким образом, представительные органы арабских монархий играют, безусловно, первостепенную роль в процессе трансформации государственных структур, с одной стороны, создавая условия для участия народа в делах управления государством, а с другой, в случае с Советами шуры, создают прообраз современного типа демократического устройства местного общества, которое может иметь место в перспективе. Кроме того, важно отметить и такой аспект, заложенный в идее Совета шуры, как инициирование с его помощью всего процесса общественно – политического развития, которое в предшествовавший период  не опиралось на сколько – нибудь развитую институциональную базу. Интеграция стран в современную систему норм построения государственности требует создания соответствующих этому структур.

Цель этих структур – не просто в ликвидации вакуума между властью и народом, но и в продвижении в массовое сознание идей консолидации и модернизации общества и инициирования вертикальной мобильности граждан. С этой точки зрения, представительные органы играют ключевую роль, как механизм, способный не только участвовать в выработке решений, но и доводить до сведения правящих элит информацию с мест, служить проводником региональных интересов, давать приближенной к реальной картину политической ситуации на периферии страны и служить линией ее обратной связи с центральными органами. В целом, парламенты и Советы арабских монархий занимают подчиненное положение в отношении правительства и монарха, но в то же время, имеются все основания полагать, что при благоприятном развитии процесса трансформации системы органов государственной власти парламентские структуры способны занять центральное положение и стать ключевым институтом, определяющим политический курс страны.

Мнение редакции может не совпадать с мнением автора