Внешняя политика России 2016. Достижения и неудачи
2016 год оказался сложным временем для российской внешней политики. Он был отмечен как дипломатическими победами, так и новыми вызовами, на которые еще предстоит дать ответ. Если на некоторых направлениях (например, в Азиатско-Тихоокеанском регионе) России удалось добиться крупных позитивных результатов, то на других (Ближний Восток) картина на конец года остается сложной и противоречивой, а на третьих (Европа, НАТО, Украина) на протяжении 2016 г. каких-либо существенных продвижений вперед, к сожалению, не произошло.
Каких опасностей и рисков в этом году российская политика смогла успешно избежать? Прежде всего, стоит отметить снижение напряженности в отношениях с Турцией после острого кризиса в ноябре 2015 г., а также предотвращение масштабной эскалации конфликта вокруг Нагорного Карабаха после так называемой «четырёхдневной войны» в апреле. К числу российских достижений можно также отнести и то, что на протяжении года Россия удержалась от полноценной вовлеченности в гражданскую войну в Сирии, в том числе от проведения масштабных наземных операций на территории этой страны. Соблазн основательно втянуться в сирийский конфликт, безусловно, присутствовал на протяжении всего года.
Европа, НАТО и постсоветское пространство
На конец 2016 г. главной нерешенной проблемой на территории бывшего Советского Союза остается конфликт на востоке Украины. Уходящий год не принес какого-то заметного прогресса в реализации Минских договоренностей, что было признано всеми участниками минского процесса. Более того, на протяжении года имели место несколько вспышек активных боевых действий вдоль линии разграничения противостоящих сил. Не удалось сколько-нибудь заметно усилить роль ОБСЕ в поддержании мира и мониторинге обстановки в зоне конфликта; уровень политического и информационно-пропагандистского противостояния Москвы и Киева оставался высоким.
Страны Европейского союза в конце года в очередной раз продлили свои санкции в отношении России, при этом все разговоры о необходимости повышения гибкости секционного механизма остались всего лишь разговорами. Российские предложения по частичному восстановлению сотрудничества с Европейским союзом, переданные президентом Путиным главе Еврокомиссии Жану-Клоду Юнкеру во время Санкт-Петербургского международного экономического форума в июне, как и не получили никакого ответа. Европейский союз, со своей стороны, сформулировал свою платформу дальнейшего взаимодействия с Россией «т.н. пять принципов Федерики Могерини), которые были весьма скептически восприняты в Москве.
Решения июльского Саммита НАТО в Варшаве фактически зафиксировали возвращение альянса к стратегии «сдерживания» России образца периода «холодной войны». Начало развертывания дополнительных воинских подразделений НАТО в Польше и в странах Балтии повлекло за собой принятие ответных мер российской стороной; дополнительным раздражителем, как и следовало ожидать, стала продолжающаяся программа размещения элементов противоракетной обороны на территории Польши и Румынии. Фактически под угрозой оказалось выполнение сторонами советско-американского договора РСМД одной из последних сохранившихся «несущих конструкций» международного режима контроля над ядерными вооружениями.
Попытки России возобновить содержательный диалог с НАТО хотя бы по узкотехническим вопросам (в частности, по вопросу о самолетных транспондерах) не дали результатов. Не удалось договориться даже о том, где будут проходить первые консультации — в Москве или в Брюсселе. Совет Россия-НАТО, хотя и формально возобновил свою работу, пока не смог сыграть никакой видимой роли в улучшении отношений. Ситуация с европейской безопасностью на протяжении года продолжала ухудшаться; многие наблюдатели начали говорить о новом витке гонки вооружений в Европе между Россией и странами-членами НАТО.
Ближний Восток и Сирия
Военная вовлеченность в Сирии стала одним из наиболее заметных событий в деятельности России на международной арене в уходящем году. Окончательные выводы об эффективности этой операции делать рано, но можно утверждать, что она продемонстрировала способность Москвы не только осуществить масштабную военную операцию на значительном удалении от своих границ, но и продолжать эту операцию на протяжении длительного времени, не допуская при этом дальнейшей эскалации своей напряженности. Военное вовлечение России сыграло большую роль в изменении баланса сил в гражданской войне, существенно укрепив позиции сирийского руководства в Дамаске.
К числу неудач следует отнести неспособность добиться выполнения положений сентябрьских договоренностей Сергея Лаврова и Джона Керри по прекращению огня в Сирии и началу политического диалога между противоборствующими группами. Разумеется, Москва возлагает главную ответственность за этот провал на администрацию Барака Обамы, в первую очередь на руководство Пентагона, которое, как считается, фактически саботировало договоренности и противопоставило себя Государственному департаменту. В любом случае, американская роль в урегулировании сирийского конфликта, скорее всего, будет пересматриваться администрацией Дональда Трампа; скорее всего, этот пересмотр займет несколько месяцев, что будет означать снижение роли Вашингтона в регионе по крайней мере, в ближайшем будущем.
В конце года российская дипломатия резко усилила свою активность в отношении региональных игроков в сирийском конфликте Турции, Ирана, Саудовской Аравии, других стран Персидского залива. Этой активизации способствовало налаживание российско-турецких отношений, а также опасения большинства региональных игроков относительно возможного «ухода» США из региона при президенте Трампе.
Судя по имеющейся информации, Россия сыграла определенную роль в налаживании диалога по энергетическим вопросам между Эр-Риядом и Тегераном, что привело к возобновлению многосторонних переговоров об ограничении добычи нефти. Другим дипломатическим достижением Москвы стало проведение в декабре трехсторонней российско-турецко-иранской встречи на уровне министров иностранных дел и достижение договоренностей по ряду важных вопросов, касающихся будущего Сирии.
Можно предположить, что в 2017 г. российская дипломатия будет по-прежнему фокусироваться на попытках добиться компромисса по сирийскому вопросу между основными региональными игроками и возобновить диалог по модальностям политического транзита в Сирии. Взятие сирийскими войсками и их союзниками Алеппо в декабре 2016 г. дает Дамаску и Москве сильные стартовые переговорные позиции. В то же время не исключено возобновление уже весной 2017 г. двустороннего российско-американского трека переговоров по Сирии, особенно по вопросам, касающимся борьбы с международным терроризмом.
Россия и АТР
Возобновление активного диалога с Японией и визит президента Путина в Токио можно отнести к числу внешнеполитических достижений России в уходящем году. Хотя существенно прогресса в разрешении российско-японского территориального спора пока достичь не удалось, по итогам года уместно говорить о новом качестве двусторонних отношений, включая и новые перспективы экономического сотрудничества.
На протяжении года Россия предпринимала усилия по дальнейшей диверсификации своих политических и экономических отношений со странами Азии, включая Южную Корею, Вьетнам, Индию, Индонезию и даже Филиппины. Результаты этих усилий были неоднозначными, однако в целом можно констатировать укрепление позиций России в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Вместе с тем слабость экономического фундамента не позволяла российской дипломатии достичь большего продвижения позиций страны в Азии.
Отношения с основным российским партнером Китаем развивались стабильно, но без явных прорывов. Политический диалог на высшем уровне сохранил свою интенсивность, Россия и Китай занимали солидарные позиции по большинству острых международных проблем. При этом, однако, российско-китайское экономическое сотрудничество не вышло на качественно новый уровень, сохранив прежнюю, во многом архаичную структуру.
Президентство Дональда Трампа: возможности и вызовы для России
Неожиданная победа Дональда Трампа на выборах в США, безусловно, многое меняет в расстановке сил в международной системе и окажет значительное воздействие на ситуацию в самых разных регионах мира. Для России новая администрация порождает как дополнительные возможности, так и дополнительные риски.
Если говорить о дополнительных возможностях, то они сводятся к трем моментам. Во-первых, приход к власти Хиллари Клинтон на фоне ее весьма жесткой антироссийской риторики во время кампании, в том числе и по отношению к президенту Путину лично, неизбежно создал бы сложности во взаимодействии с новой администрацией, по крайней мере, на начальном этапе. Дональд Трамп, напротив, неоднократно демонстрировал свое уважение к Путину и свое желание работать с Россией.
Во-вторых, Москве традиционно всегда было легче работать с республиканцами, чем с демократами. Брежнев успешно сотрудничал с Никсоном, а Горбачев с Рейганом. Конечно, Трампа нельзя считать «полноценным» республиканцем, но от демократов он еще дальше.
В-третьих, Трамп и Путин, насколько можно судить, имеют схожие взгляды на мировую политику. Оба считаются националистами, оба подчеркивают свой прагматизм, оба любят конкретику, оба высоко ценят личные отношения. Так что, вероятно, Путину будет легче с Трампом, чем ему было с Обамой.
Однако есть и вызовы, связанные с Трампом. Прежде всего, его неопытность во внешней политике, помноженная на решительность и самоуверенность, способна привести к серьезным рискам для всех партнеров Америки, в том числе и для России. Кроме того, в условиях «интеллектуального вакуума» вокруг Трампа нельзя исключать усиления влияния на него со стороны неоконсерваторов, занимающих резко антироссийские позиции. А главное, если Америка начнет быстро и радикально сворачивать свои обязательства по всему миру, несложно предсказать снижение стабильности и возникновение новых кризисов. Например, если при Трампе Соединенные Штаты в срочном порядке уйдут из Афганистана, будет ли это соответствовать российским интересам?
Глядя в 2017 год и дальше
Наступающий 2017 год едва ли внесет какие-то принципиальные коррективы в основные направления внешней политики России. Надо учитывать, что наступающий год — последний перед президентскими выборами 2018 г., и это не самое лучше время для каких бы то ни было инноваций и экспериментов в экономике, социальной сфере или в международной деятельности. Кроме того, нельзя забывать, что в новый год Россия вступает со многими нерешенными проблемами, включая Сирию, Украину, международные санкции, противостояние с НАТО и пр. Именно эти проблемы и будут предметом основного внимания со стороны российского руководства.
Дальнейшая эволюция российской внешней политики, как представляется, будет зависеть в первую очередь о той стратегии экономического и социального развития, которая будет избрана для следующего политического цикла (20182024 гг.). Задачи экономики и социальной сферы, как можно предположить, станут определяющими и для выбора адекватных им внешнеполитических стратегий.
Например, курс на ускоренную модернизацию, «разгосударствление» экономики, поощрение инновационных секторов, малого и среднего бизнеса, скорее всего, потребует восстановления сотрудничества с Западом, отмены санкций, активизации работы России во многих международных организациях.
И, наоборот, дальнейшее «огосударствление» российской экономики, сохранение топливно-сырьевой основы внешней торговли, акцент на «импортозамещение», опора на оборонный сектор как главный движитель экономического развития, по всей видимости, будет содействовать консервации нынешних конфликтных отношений России и Запада на длительный период времени, продолжению того отдаления Москвы от Европы, которое началось несколько лет назад.
Андрей Кортунов
К.и.н., генеральный директор и член Президиума РСМД, член РСМД
