Три корзины для Ближнего Востока
Не будет преувеличением сказать, что от того, как будет развиваться ситуация в регионе Ближнего Востока, во многом зависит будущее всей системы международных отношений. Пока в центре внимания находятся наиболее очевидные и острые проявления региональной нестабильности. Идут трудные поиски решения таких проблем, как многолетняя гражданская война в Сирии, урегулирование внутренних конфликтов в Ираке, Ливии, Йемене, возрождение израильско-палестинского мирного процесса. В регионе зарождаются новые, крайне опасные формы международного терроризма, беспрецедентно растут миграционные потоки, создавая многочисленные проблемы для соседних стран и целых континентов.
Между тем при всем значении каждой из этих сложных проблем все они в конечном счете являются проявлениями фундаментального кризиса системы безопасности и государственности на Ближнем Востоке. Очевидно, что без реформирования этой системы вряд ли можно надеяться на преодоление разнообразных последствий ее нынешнего кризиса.
Исторический контекст
На протяжении длительного времени Ближний Восток не был самодостаточным регионом с точки зрения обеспечения собственной безопасности; безопасность (как, впрочем, и большинство угроз безопасности) обычно была предметом регионального импорта и обеспечивалась внешними силами. В период между Суэцким кризисом 1956 года и операцией по освобождению Кувейта «Буря в пустыне» 1991-го регион был сферой советско-американского противостояния; Ближний Восток оказался одним из важнейших составных частей биполярного мира, ареной соперничества и ограниченного сотрудничества двух сверхдержав. Второй период — после «Бури в пустыне» и до начала так называемого арабского пробуждения 2010–2011 годов — характеризовался американской гегемонией.
При очевидных различиях эти форматы региональной безопасности имели важные общие особенности. Во-первых, основными элементами системы оставались государства региона, а наиболее значительные угрозы безопасности определялись межгосударственными противоречиями и конфликтами. Соответственно и сама система была основана на выстраивании региональных балансов — между арабскими странами и Израилем, между Ираном и Ираком и т.д. Существенные нарушения балансов вели к военным конфликтам.
Во-вторых, гарантами безопасности и стабильности в регионе выступали внешние игроки — сначала Советский Союз и Соединенные Штаты, а затем — США в одностороннем порядке. Причем для внешних гарантов безопасности регион неизменно представлял значительную ценность, диктующую и оправдывающую необходимость масштабного присутствия — экономического, политического, военного.
В-третьих, авторитарные политические режимы большинства стран региона отличались высоким уровнем устойчивости — одни и те же лидеры (или узкие клановые группировки) оставались у власти на протяжении многих десятилетий, массовые социальные протесты успешно предотвращались или подавлялись, явные угрозы государственности стран региона возникали лишь в исключительных случаях. В целом устойчивыми оставались и внешнеполитические ориентации стран региона; когда же эти ориентации менялись (резкий поворот Египта от СССР к США в середине 1970-х или выпадение Ирана из орбиты американского влияния после краха шахского режима в 1979 году), внешним гарантам удавалось сохранять общую региональную стабильность за счет коррекции двусторонних или многосторонних балансов внутри системы.
Меняющиеся правила игры
В начале второго десятилетия XXI века некогда неизменные основания региональной безопасности обнаружили свою хрупкость и неустойчивость. Для государств региона наступило время «идеального шторма», когда практически одновременно все перечисленные выше особенности региональной системы перестали работать. С началом «арабского пробуждения» рухнула стабильность целого ряда авторитарных арабских режимов.
Причем политический авторитаризм в регионе не был сменен устойчивыми демократическими политическими системами.
Основные угрозы безопасности региона стали все больше возникать не на уровне межгосударственных отношений, а внутри государств. Главными дестабилизирующими факторами оказались негосударственные движения и группировки, хотя и опирающиеся на поддержку отдельных стран и внешних сил. К этому принципиально новому вызову регион оказался неготовым.
С другой стороны, заинтересованность последнего внешнего гегемона в сохранении своего масштабного присутствия в регионе, которую многие местные элиты привыкли воспринимать как должное, также стала подвергаться сомнению. В американской элите отчетливо обозначились настроения «усталости от Ближнего Востока», а также сомнения в том, что США способны как-то повлиять на общую негативную траекторию развития региона. На фоне сланцевой революции в Америке и достижения Соединенными Штатами энергетической самодостаточности стало все труднее обосновывать приоритетность Ближнего Востока для внешней политики Вашингтона. А поскольку альтернативный внешний гегемон вряд ли появится в регионе в обозримом будущем, уход — пусть даже частичный — США неизбежно означал бы конец существовавшего с начала 1990-х формата региональной безопасности.
Стоит при этом заметить, что за последние четверть века под крылом американской гегемонии так и не сложилось эффективной действующей системы многосторонних институтов региональной безопасности. Существующие организации (Лига арабских государств или Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива) не способны взять на себя основные функции по обеспечению безопасности в регионе, как это было наглядно продемонстрировано в ходе последних конфликтов в Ливии и Сирии.
Дополнительным осложняющим фактором стало обвальное снижение цен на энергетические ресурсы в 2014–2016 годах. Несложно предсказать, что это снижение приведет к резкому обострению социально-экономических проблем не только в странах — экспортерах нефти и газа, но и во всем арабском мире. Соответственно будут расти и угрозы внутриполитической стабильности.
А вот роль региона в глобальном ценообразовании в энергетике снижается параллельно с падением цен на нефть. Последний яркий пример — кризис в отношениях между Саудовской Аравией и Ираном, который вопреки многочисленным предсказаниям никак не повлиял на общую тенденцию к дальнейшему снижению цен на нефть. Золотые времена ОПЕК и манипуляций ценами со стороны монархий Залива остались далеко в прошлом.
Что же означает новая ситуация для безопасности региона и его соседей?
Триумф пессимистов
Доминирующую тенденцию в нынешних обсуждениях проблем Ближнего Востока как на Западе, так и в России можно обозначить как триумф пессимизма. Считается, что регион вступает в исторически длительный период нестабильности, множественных конфликтов, перекройки государственных границ, социальных и экономических потрясений.
Если исходить из такого долгосрочно негативного сценария, то, по всей видимости, перспективы создания новой стабильной системы безопасности также не являются обнадеживающими. Регион при таком развитии событий неизбежно окажется ареной противостояния «региональных сверхдержав» (Саудовской Аравии, Ирана, Турции, в какой-то мере — Израиля), которые будут бороться за создание сфер влияния посредством поддержки своих «клиентов» и в ущерб региональной стабильности.
Если таково будущее Ближнего Востока на обозримую перспективу, то реалистической задачей внешних игроков должна быть задача минимизации неизбежного ущерба, предотвращение негативного воздействия ближневосточной нестабильности на другие регионы мира. Именно эта логика сегодня во многом обосновывает вовлеченность великих держав в борьбу против запрещенной в РФ террористической группировки «Исламское государство» (победить терроризм на чужой территории, чтобы не столкнуться с ним на своей). Эта же логика диктует приоритетность задачи не допустить распространения оружия массового уничтожения на Ближнем Востоке (ликвидация химического оружия в Сирии, решение иранской ядерной проблемы): наличие ОМУ в нестабильном регионе создает потенциальные угрозы не только для самого региона, но и для всего мира.
Однако насколько возможно минимизировать негативные последствия, которые нестабильность на Ближнем Востоке будет иметь для всего мира? Реально ли с помощью бомбардировок Сирии и Ирака предотвратить новые террористические акты в Европе? Можно ли остановить поток мигрантов без восстановления стабильности в регионе? Насколько в современном глобальном и взаимозависимом мире вообще может работать «санитарный кордон» в отношении одного из его регионов?
Принципы новой системы
Понятно, что новая система безопасности в регионе должна носить инклюзивный характер; ее участниками должны стать все государства, включая ближайших соседей арабского мира — Израиль, Иран, Турцию. Альтернативный вариант, о котором говорят эксперты, — создание оборонительного союза арабских стран в формате некоего «арабского НАТО» во главе с суннитскими режимами Персидского залива. Этот вариант едва ли принесет безопасность региону, потому что он фактически предполагает воспроизводство архаичной системы холодной войны на Ближнем Востоке, противопоставляя арабский мир его традиционным региональным противникам.
Ясно также, что эффективная система по определению должна быть всеобъемлющей — военно-политические проблемы региона нельзя отделить от социально-экономических, энергетических, конфессиональных или гуманитарных. Формат «трех корзин» (безопасность, экономика и гуманитарное сотрудничество), который стал основой хельсинкского процесса в Европе 40 лет назад, мог бы — с очевидными поправками на региональную специфику — лечь в фундамент и новой системы коллективной безопасности на Ближнем Востоке.
Основные принципы хельсинкского процесса — отказ от применения силы и угрозы силой для решения спорных проблем, уважение суверенитета и территориальной целостности, приверженность урегулированию территориальных и пограничных споров исключительно путем переговоров или задействования других мирных средств, добросовестное выполнение взятых на себя международных обязательств — не менее актуальны для современного Ближнего Востока, чем они были для Европы в 1975-м.
Разумеется, военная ситуация там намного сложнее, чем она была на Европейском континенте в середине 1970-х. В регионе не существует ни жестко противостоящих друг другу двух военно-политических блоков, ни даже системы полноценных национальных государств. Но разве нельзя даже в этой сложной ситуации предусмотреть взаимные обязательства по прозрачности в военной области? Например, начать диалог по военным доктринам, проводить региональные встречи министров обороны, установить горячие линии между военными ведомствами. Разве невозможно договориться об обмене предварительными уведомлениями о проведении военных учений и о полетах военной авиации, об обмене наблюдателями на учениях, обмениваться данными о закупках крупных партий оружия?
Представляется более чем актуальным начать процесс разоружения на Ближнем Востоке, который превращается в один из наиболее милитаризованных регионов мира. Первыми шагами в этом направлении могло бы стать создание демилитаризованных зон, запрещение дестабилизирующих накоплений обычных вооружений, в том числе противоракетных, сбалансированное сокращение вооруженных сил главными военными державами региона и соседними странами. Вероятно, настало время вернуться к обсуждению планов превращения региона в зону, свободную от ОМУ, пусть даже на практическую реализацию этих планов потребуется длительное время.
Повестка дня региональной безопасности будет неполной, если не включить в нее противодействие нетрадиционным угрозам — борьбу с международным терроризмом, незаконным оборотом оружия и наркотиков, с организованной преступностью и нелегальными миграциями. По всей видимости, для каждого из этих направлений должен быть создан отдельный международный режим со своими процедурами и своим составом участников.
Этапы большого пути
Очевидно, что первым шагом к формированию новой системы безопасности в регионе должна стать максимальная консолидация всех сил, заинтересованных в ликвидации опаснейшего международного экстремистско-террористического очага на Ближнем Востоке. Борьба с международным терроризмом — тот общий фундамент, на котором могут строиться любые другие, более системные и более сложные конструкции региональной безопасности. Это одновременно и механизм восстановления доверия между государствами региона, без которого никакая система безопасности вообще невозможна.
Борьбу против международного терроризма необходимо перевести из формата разрозненных операций в формат единой стратегии под эгидой Совбеза ООН. Крайне важной представляется задача воссоздания прочной международно-правовой основы борьбы против терроризма, недопущение применения двойных стандартов в этой сфере.
После подавления терроризма (или параллельно с ним) должна решаться задача урегулирования сирийского, иракского, ливийского и йеменского кризисов. Безотлагательно должен быть запущен переговорный процесс по урегулированию палестино-израильского конфликта, который остается хроническим очагом нестабильности в регионе, провоцируя метастазы в других его точках.
В результате этих усилий будет накоплен опыт многостороннего сотрудничества. Затем должна заработать Инициативная группа по подготовке международной конференции по безопасности и сотрудничеству на Ближнем Востоке. Она должна согласовать географические рамки системы безопасности, круг ее участников, повестку дня, уровень представительства, место проведения форума, а также подготовить проекты его решений, включая определение мер безопасности, доверия и контроля. И начинать эту работу надо сейчас, чтобы народы Ближнего Востока увидели реальную перспективу обеспечения безопасности региона.
Игорь Иванов, Президент РСМД, министр иностранных дел России (1998-2004 гг.), профессор МГИМО МИД России, член-корреспондент РАН
