Процесс принятия внешнеполитических решений в Исламской Республике Иран
Процесс принятия политических решений в Исламской Республике Иран (ИРИ) характеризуется большой сложностью, что в значительной степени обусловлено участием в нем целого ряда высших государственных институтов. Это делает процесс принятия внешнеполитических решений в Иране уникальным в своем роде явлением. Подчас именно поэтому возникают непредвиденные внешнеполитические осложнения и трудноразрешимые проблемы, с которыми Иран неоднократно сталкивался после революции 1979 г. Тем не менее это также сделало прогнозирование внешнеполитических шагов Тегерана чрезвычайно сложным для его соперников.
Можно говорить о том, что в современном виде система управления страной существует с 1989 г., когда были приняты поправки к Конституции ИРИ. В рамках этой системы в процессе принятия решений параллельно участвуют как институты, цель которых закрепить руководящую роль духовенства, - Ассамблея по определению государственной целесообразности (Ассамблея по целесообразности (АЦ), перс. Маджма-йе ташхис-е маслахат-е не-зам), Наблюдательный совет (НС, перс. Шоура-йе негахбан), так и институты, члены которых избираются на всеобщих выборах (Парламент, перс. Меджлис), Совет экспертов (СЭ, перс. Маджлес-е хобреган-е рахбари).
В сфере внешней политики и международных отношений в процессе принятия решений участвуют как органы, организационно входящие в структуру Правительства (Совет министров, МИД, Администрация Президента), так и религиозно-иерархические (АЦ, НС, СЭ и др.). Эти органы управления, отличные друг от друга, создают многоуровневую систему сдержек и противовесов, в которой и проходит процесс обсуждения и принятия решений. Центром этой системы является институт Лидера (Рахбара) ИРИ. Кроме того, важными частями этой системы являются Министерство иностранных дел (МИД), Высший совет национальной безопасности (ВСНБ, перс. Шоура-йе али-йе амнийат-е мели), Президент ИРИ. На этот процесс в индивидуальном порядке также оказывают влияние и отдельные акторы. Их влияние является неофициальной, но важной частью процесса принятия решений.
Внешняя политика Исламской Республики является результатом комплексных, многосторонних взаимодействий между различными политическими акторами. Они включают в себя как органы государственной власти, так и отдельных влиятельных Представителей политической элиты. Силы, участвующие в этом процессе, преследуют различные цели, которые часто противоречат друг другу.
Для того чтобы понять, как в среде иранской элиты формируется подход к возникающим перед страной вызовам и угрозам, Представим, что за пределами Ирана возникает благоприятная возможность, которой необходимо воспользоваться, или угроза, которую нужно предотвратить. Разберем, каким образом в иранском внешнеполитическом ведомстве обрабатывается информация, поступившая из-за рубежа.
Рассмотрим различные источники поступления данной информации. Первый (чрезвычайно важный источник) - поступление данных по дипломатическим каналам через иранские посольства. Результаты проведенного в посольствах анализа информации поступают в МИД, главы различных департаментов отправляют отчеты министру иностранных дел и его заместителям. Информация также поступает из различных источников в СМИ, граждан иностранных государств и от исследовательских центров и научных кругов. Что касается последнего, то представляется важным подчеркнуть, что атташе по вопросам культуры входят в структуру Организации по исламским связям и культуре, являющейся самостоятельным государственным органом.
Роль министра иностранных дел во внешней политике Ирана ограничена, поскольку сам МИД играет в этом процессе не очень значимую роль. Но тем не менее роль МИД является ключевой в повседневной дипломатической практике в некризисных ситуациях либо в двусторонних отношениях со странами, отношения с которыми не являются решающими для обеспечения безопасности страны. С точки зрения внутренней политики значительная общественная поддержка правительства, пришедшего к власти в 1997 г., на несколько лет позволила МИД оказать большое влияние на формирование внешнеполитического курса страны. Наличие среди работников МИДа сторонников интеграции Ирана в мировое сообщество позволило властям частично исправить неудачу, первоначально постигшую Иран в налаживании диалога с ЕС.
Однако противники Хатами, прежде всего, консервативно настроенное духовенство, терпело самостоятельность его команды только до тех пор, пока реформаторское движение пользовалось популярностью и поддержкой общества внутри страны. Но как только ослабела общественная поддержка, во внешней политике вновь стали нарастать кризисные тенденции, а внутриполитическая ситуация была милитаризована активизацией «ядерного вопроса». Итак, если бы реформаторы были способны сохранить общественную поддержку, оказав консерваторам большее сопротивление, внешнеполитическая команда Хатами могла бы действовать более успешно с западными странами в рамках политики «диалога культур и цивилизаций». Что касается эффективности, то воздействие президента и МИДа на внешнюю политику различается от случая к случаю. Например, внутриполитическая борьба привела к ослаблению влияния Министерства Разведывательной службы (MPC). Сегодня во внешнеполитических делах, связанных, например, с соседними государствами, роль правительства снижается, так как оно становится лишь одним из многих игроков. В подобных случаях возрастает роль информации, предоставляемой КСИР о странах, имеющих значение для безопасности Ирана.
Рассмотрев влияние ключевых игроков внешнеполитического поля ИРИ на принятие решений, приступим к непосредственному рассмотрению того, какую роль играет Лидер ИРИ. Как уже было отмечено выше, Лидер утверждает или отклоняет внешнеполитические инициативы и имеет решающий голос по важным вопросам в сфере внешних сношений. Примерами внешнеполитических решений, принятых под руководством Лидера, можно назвать: 1) выбор Ираном политики нейтралитета в ходе атаки союзников на Ирак в 1991 г.; 2) невмешательство во внутренние дела Афганистана (даже после убийства в 1998 г. талибами девяти иранских дипломатов в Мазари-Шарифе); 3) решение о поддержке Ираном палестинской стороны в арабо-израильском конфликте.
В знаковом для Ирана 1989 г., после десяти лет политической борьбы, последовавшей за революцией 1979 г., в Конституцию ИРИ были внесены поправки. Эти поправки к Конституции даровали Лидеру широкие полномочия во многих областях, включая внешнюю политику. Однако серьезные публичные дебаты о конституционных полномочиях Лидера начались только после избрания Хатами президентом в 1997 г. Главным спорным моментом, на котором реформаторы акцентировали особое внимание, была проблема «порочного круга» («доур-е батель»), суть которой в том, что Меджлис де-факто не может повлиять на состав НС. Лидер назначает шестерых из 12 членов Наблюдательного Совета (НС), который может заблокировать принятие закона Меджлисом. Шесть других членов выдвигаются главой судебной системы, который сам назначается Лидером. Эти шесть кандидатов должныбыть одобрены Меджлисом. Но даже в ходе деятельности Меджлиса шестого созыва (2000-2004), в котором доминировали реформаторы, выяснилось, что прореформаторский Парламент не мог отклонить кандидатуры консерваторов на эти шесть мест в НС. Члены, придерживавшиеся консервативных взглядов, были включены в НС вопреки несогласию Меджлиса.
После прихода Хатами к власти МИД часто игнорировалось политически более могущественными институтами власти. Один из красноречивых примеров - «ядерная проблема». Все это в значительной степени объясняется различиями между «умеренным» подходом Хатами к развитию отношений с мировым сообществом и взглядами Велаяти, в большей степени склонного опираться на спецслужбы и военную силу. Причина - в тесных связях Велаяти с консерваторами. Эта дихотомия также объясняется тесной связью между Лидером с одной стороны и силовыми структурами, чье руководство назначается им и которые служат целям защиты и поддержки системы - с другой. По мнению ряда аналитиков, важнейшие дискуссии по ядерному вопросу происходят не в ВСНБ, а исключительно между официальными лицами КСИР, и они докладывают о результатах своих обсуждений напрямую Лидеру. Хотя обычно Лидер уделяет больше внимания службам безопасности и вооруженным силам, чем другие официальные лица, по «ядерному вопросу» он особенно прислушивается к мнению своих представителей в ВСНБ, а Велаяти известен как выразитель мнения Лидера.
В целом, именно аятолла Хаменеи говорит последнее слово по чувствительным вопросам внешней политики. Степень, в которой на его окончательное решение могут повлиять другие лица и государственные институты, зависит от следующих факторов:
1)уровня его собственных знаний по обсуждаемой проблеме;
2)в какой степени вопрос воспринимается как связанный с безопасностью страны и относящийся к сохранению режима;
3)насколько позиции различных групп интересов, государственных институтов и лобби различаются по этому вопросу;
4)от того, насколько прочие влиятельные лица и группы, заинтересованные в определенном решении вопросов внешней политики, занимают твердую позицию по обсуждаемому вопросу.
Итак, все политические игроки, включая парламент, Совет по целесообразности, ВСНБ, Корпус стражей Исламской революции, МИД и влиятельных политиков могут повлиять на позицию Лидера, однако степень влияния каждого из них различна. Однако если решение приняло окончательную форму, лишь немногие осмеливаются его оспорить. Несмотря на то, что последнее слово по вопросам внешней политики принадлежит Лидеру, внутриполитическая борьба, общественное мнение и опасения по поводу безопасности могут изменить баланс на высшем уровне принятия решений. Тем не менее, образно говоря, именно у Лидера ИРИ хранится «печать», с помощью которой утверждаются внешнеполитические решения.
Однако это вовсе не означает, что Лидер принимает все решения в одиночку. Высокое положение Лидера и его право делегировать полномочия другим игрокам сделали его мишенью для всех официальных и неофициальных групп интересов, лоббистов и групп давления. Несмотря на весь его престиж, конституционные полномочия и политическое влияние, он зачастую не желает отступать от установленных рамок и использовать право вето, если это будет противоречить мнению большинства других основных игроков. Но тем не менее, если он посчитает необходимым, он воспользуется своим правом отменить решение другого органа власти. Необходимо отметить, что интересы большинства среди указанных политических сил не обязательно отражают интересы большинства населения.
«Современные проблемы международных отношений и мировой политики», М., 2011 г., с. 83-91.