В мире / Центральная Азия и Иран

Процесс принятия внешнеполитических решений в Исламской Республике Иран

4973

Процесс принятия внешнеполитических решений в Исламской Республике Иран

Процесс принятия внешнеполитических решений в Исламской Республике Иран

Процесс принятия политических решений в Исламской Рес­публике Иран (ИРИ) характеризуется большой сложностью, что в значительной степени обусловлено участием в нем целого ряда высших государственных институтов. Это делает процесс приня­тия внешнеполитических решений в Иране уникальным в своем роде явлением. Подчас именно поэтому возникают непредвиден­ные   внешнеполитические   осложнения   и   трудноразрешимые проблемы, с которыми Иран неоднократно сталкивался после ре­волюции 1979 г. Тем не менее это также сделало прогнозирование внешнеполитических шагов Тегерана чрезвычайно сложным для его соперников.

Можно говорить о том, что в современном виде система управления страной существует с 1989 г., когда были приняты по­правки к Конституции ИРИ. В рамках этой системы в процессе принятия решений параллельно участвуют как институты, цель которых закрепить руководящую роль духовенства, - Ассамблея по определению государственной целесообразности (Ассамблея по целесообразности (АЦ), перс. Маджма-йе ташхис-е маслахат-е не-зам), Наблюдательный совет (НС, перс. Шоура-йе негахбан), так и институты, члены которых избираются на всеобщих выборах (Парламент, перс. Меджлис), Совет экспертов (СЭ, перс. Маджлес-е хобреган-е рахбари).

В сфере внешней политики и международных отношений в процессе принятия решений участвуют как органы, организацион­но входящие в структуру Правительства (Совет министров, МИД, Администрация Президента), так и религиозно-иерархические (АЦ, НС, СЭ и др.). Эти органы управления, отличные друг от друга, создают многоуровневую систему сдержек и противовесов, в которой и проходит процесс обсуждения и принятия решений. Центром этой системы является институт Лидера (Рахбара) ИРИ. Кроме того, важными частями этой системы являются Министер­ство иностранных дел (МИД), Высший совет национальной безо­пасности (ВСНБ, перс. Шоура-йе али-йе амнийат-е мели), Прези­дент ИРИ. На этот процесс в индивидуальном порядке также оказывают влияние и отдельные акторы. Их влияние является не­официальной, но важной частью процесса принятия решений.

Внешняя политика Исламской Республики является резуль­татом комплексных, многосторонних взаимодействий между раз­личными политическими акторами. Они включают в себя как ор­ганы государственной власти, так и отдельных влиятельных Представителей политической элиты. Силы, участвующие в этом процессе, преследуют различные цели, которые часто противоре­чат друг другу.

Для того чтобы понять, как в среде иранской элиты форми­руется подход к возникающим перед страной вызовам и угрозам, Представим, что за пределами Ирана возникает благоприятная возможность, которой необходимо воспользоваться, или угроза, которую нужно предотвратить. Разберем, каким образом в иранском внешнеполитическом ведомстве обрабатывается информа­ция, поступившая из-за рубежа.

Рассмотрим различные источники поступления данной ин­формации. Первый (чрезвычайно важный источник) - поступление данных по дипломатическим каналам через иранские посольства. Результаты проведенного в посольствах анализа информации по­ступают в МИД, главы различных департаментов отправляют от­четы министру иностранных дел и его заместителям. Информация также поступает из различных источников в СМИ, граждан ино­странных государств и от исследовательских центров и научных кругов. Что касается последнего, то представляется важным под­черкнуть, что атташе по вопросам культуры входят в структуру Организации по исламским связям и культуре, являющейся само­стоятельным государственным органом.

Процесс принятия внешнеполитических решений в Исламской Республике Иран

Процесс принятия внешнеполитических решений в Исламской Республике Иран

Проанализируем, как поступившая из-за границы информа­ция воздействует на процесс принятия решений во внешней поли­тике Ирана. Министр иностранных дел осуществляет организацию и контроль деятельности своего ведомства, ответственного за реа­лизацию принципов внешней политики государства на практике. Получая информацию по дипломатическим каналам, министр док­ладывает Президенту о внешнеполитической ситуации в мире. Президент ИРИ принимает решение, относится ли вопрос к сфере интересов Кабинета министров или ВСНБ. Если рассматриваемый вопрос имеет различные экономические, культурные, политиче­ские и социальные аспекты, президент отправляет доклад на рас­смотрение Кабинета, чтобы выяснить мнение министров. Вопро­сы, касающиеся исключительно дипломатии, безопасности и обороны, отправляются в Секретариат ВСНБ.

Высший совет национальной безопасности (ВСНБ) был ос­нован в 1989 г., после внесения поправок в Конституцию. Вопросы его формирования и полномочий подробно описаны в главе 13, ст. 176 Основного закона ИРИ [1-С.90]. Согласно Конституции, Совет ответственен за определение национальной политики в сфе­ре обороны и безопасности в рамках «генеральной политической линии», определенной Лидером (формой ее выражения являются речи Лидера, важнейшие положения отражены в документе «Ука­зания Лидера» («Рахнемудха-йе Магам-е моаззам-е рахбари»). Он координирует политическую, разведывательную, общественную, культурную и экономическую деятельность в области обороны и безопасности. Также он распоряжается материальными и немате­риальными ресурсами страны для борьбы с внешними и внутрен­ними угрозами.

ВСНБ является ключевым национальным органом, который дает оценку ситуации в сферах обороны и безопасности. Анализи­руя деятельность ВСНБ, можно сделать вывод о том, что при воз­никновении кризисов Совет ускоряет медленный процесс при­нятия решений во внешней политике Ирана. Секретарь ВСНБ представляет полученные вопросы на рассмотрение на главной сессии после подготовки исходных данных по теме. После того как Совет принимает решение о том, какие меры необходимо при­нять, Президент Ирана отправляет отчет Лидеру ИРИ. Если Лидер высказывает свое одобрение относительно принятия предложен­ных мер, то программа действий по их реализации в установлен­ном порядке будет отправлена в военные ведомства и МИД. Таким образом, решение по каждому из важнейших внешнеполитических вопросов зависит от того, какую позицию займет Лидер и утвердит он или отклонит решение ВСНБ.

Силовые структуры, в особенности Корпус Стражей Ислам­ской революции (КСИР), имеют значительное влияние на процесс принятия решений, в отличие от МИДа, который не является глав­ным центром принятия решений. Более того, расстановка сил в ВСНБ и политическая ориентация его членов оказывают непо­средственное влияние на то, какое решение будет принято Сове­том. Согласно Конституции ИРИ, кроме непосредственно Лидера ИРИ, три других государственных деятеля принимают участие в формировании внешней политики: Президент, глава Ассамблеи по целесообразности и министр иностранных дел. Рассмотрим их внешнеполитические функции и выясним, как они взаимодейст­вуют с Лидером страны.

Председатель Ассамблеи по определению государственной целесообразности является одним из ключевых игроков на внеш­неполитическом поле ИРИ. АЦ косвенно оказывает значительное, многоаспектное влияние на внешнюю политику Ирана. Взаимо­действие всех этих четырех факторов превращает Ассамблею в исключительный политический институт, такой, что сам иранский истеблишмент продолжает открывать для себя его потенциальные возможности. Несмотря на особенность политического положения АЦ и ее возможности принимать решения, обязательные для ис­полнения, в сфере внешней политики эти решения должны соот­ветствовать положениям ст. 152 Конституции ИРИ. Первоначаль­но этот политический институт, начавший свое существование в 1988 г., за год до смерти аятоллы Хомейни, был основан как орган с функциями арбитра для разрешения разногласий по поводу зако­нопроектов между меджлисом и НС. В 1989 г. Хомейни скончался, и за его смертью последовало усиление двух политических фигур: Али Хаменеи как Лидера ИРИ и Акбара Рафсанджани как Прези­дента ИРИ и впоследствии главы АЦ. На какое-то время Рафсанд­жани стал более могущественным, чем Хаменеи. Также повыси­лось значение и самого АЦ.

Расстановка сил в АЦ напоминает ВСНБ с той точки зрения, что в нем доминируют консерваторы. Роль нескольких реформа­торов - членов этого органа не имеет большого значения. АЦ включает в себя как тех, кто в настоящее время занимает офици­альные должности, так и тех, кто считается известными и могуще­ственными представителями истеблишмента, не занимая офици­альных постов. Колебания Рафсанджани в сторону лагеря консерваторов были другим источником беспокойства для рефор­маторов. Как консерваторы, так и реформаторы признают влияние Рафсанджани. Общепризнано, что он - один из наиболее влия­тельных неофициальных игроков как во внутренней, так и во внешней политике Ирана. Не считая конституционных полномо­чий Ассамблеи по целесообразности, глава АЦ встречается со многими высокопоставленным официальными лицами, посещаю­щими Иран.

Процесс принятия внешнеполитических решений в Исламской Республике Иран

Процесс принятия внешнеполитических решений в Исламской Республике Иран

Роль министра иностранных дел во внешней политике Ирана ограничена, поскольку сам МИД играет в этом процессе не очень значимую роль. Но тем не менее роль МИД является ключевой в повседневной дипломатической практике в некризисных ситуаци­ях либо в двусторонних отношениях со странами, отношения с ко­торыми не являются решающими для обеспечения безопасности страны. С точки зрения внутренней политики значительная обще­ственная поддержка правительства, пришедшего к власти в 1997 г., на несколько лет позволила МИД оказать большое влияние на формирование внешнеполитического курса страны. Наличие среди работников МИДа сторонников интеграции Ирана в миро­вое сообщество позволило властям частично исправить неудачу, первоначально постигшую Иран в налаживании диалога с ЕС.

Однако противники Хатами, прежде всего, консервативно настроенное духовенство, терпело самостоятельность его команды только до тех пор, пока реформаторское движение пользовалось популярностью и поддержкой общества внутри страны. Но как только ослабела общественная поддержка, во внешней политике вновь стали нарастать кризисные тенденции, а внутриполитиче­ская ситуация была милитаризована активизацией «ядерного вопроса». Итак, если бы реформаторы были способны сохранить общественную поддержку, оказав консерваторам большее сопро­тивление, внешнеполитическая команда Хатами могла бы дейст­вовать более успешно с западными странами в рамках политики «диалога культур и цивилизаций». Что касается эффективности, то воздействие президента и МИДа на внешнюю политику различа­ется от случая к случаю. Например, внутриполитическая борьба привела к ослаблению влияния Министерства Разведывательной службы (MPC). Сегодня во внешнеполитических делах, связанных, например, с соседними государствами, роль правительства снижа­ется, так как оно становится лишь одним из многих игроков. В по­добных случаях возрастает роль информации, предоставляемой КСИР о странах, имеющих значение для безопасности Ирана.

Рассмотрев влияние ключевых игроков внешнеполитическо­го поля ИРИ на принятие решений, приступим к непосредствен­ному рассмотрению того, какую роль играет Лидер ИРИ. Как уже было отмечено выше, Лидер утверждает или отклоняет внешнепо­литические инициативы и имеет решающий голос по важным во­просам в сфере внешних сношений. Примерами внешнеполитиче­ских решений, принятых под руководством Лидера, можно назвать: 1) выбор Ираном политики нейтралитета в ходе атаки союзников на Ирак в 1991 г.; 2) невмешательство во внутренние дела Афганистана (даже после убийства в 1998 г. талибами девяти иранских дипломатов в Мазари-Шарифе); 3) решение о поддерж­ке Ираном палестинской стороны в арабо-израильском конфликте.

В знаковом для Ирана 1989 г., после десяти лет политиче­ской борьбы, последовавшей за революцией 1979 г., в Конститу­цию ИРИ были внесены поправки. Эти поправки к Конституции даровали Лидеру широкие полномочия во многих областях, вклю­чая внешнюю политику. Однако серьезные публичные дебаты о конституционных полномочиях Лидера начались только после из­брания Хатами президентом в 1997 г. Главным спорным момен­том, на котором реформаторы акцентировали особое внимание, была проблема «порочного круга» («доур-е батель»), суть которой в том, что Меджлис де-факто не может повлиять на состав НС. Лидер назначает шестерых из 12 членов Наблюдательного Совета (НС), который может заблокировать принятие закона Меджлисом. Шесть других членов выдвигаются главой судебной системы, ко­торый сам назначается Лидером. Эти шесть кандидатов должныбыть одобрены Меджлисом. Но даже в ходе деятельности Медж­лиса шестого созыва (2000-2004), в котором доминировали ре­форматоры, выяснилось, что прореформаторский Парламент не мог отклонить кандидатуры консерваторов на эти шесть мест в НС. Члены, придерживавшиеся консервативных взглядов, были включены в НС вопреки несогласию Меджлиса.

После прихода Хатами к власти МИД часто игнорировалось политически более могущественными институтами власти. Один из красноречивых примеров - «ядерная проблема». Все это в зна­чительной степени объясняется различиями между «умеренным» подходом Хатами к развитию отношений с мировым сообществом и взглядами Велаяти, в большей степени склонного опираться на спецслужбы и военную силу. Причина - в тесных связях Велаяти с консерваторами. Эта дихотомия также объясняется тесной связью между Лидером с одной стороны и силовыми структурами, чье руководство назначается им и которые служат целям защиты и поддержки системы - с другой. По мнению ряда аналитиков, важ­нейшие дискуссии по ядерному вопросу происходят не в ВСНБ, а исключительно между официальными лицами КСИР, и они докла­дывают о результатах своих обсуждений напрямую Лидеру. Хотя обычно Лидер уделяет больше внимания службам безопасности и вооруженным силам, чем другие официальные лица, по «ядерному вопросу» он особенно прислушивается к мнению своих представи­телей в ВСНБ, а Велаяти известен как выразитель мнения Лидера.

В целом, именно аятолла Хаменеи говорит последнее слово по чувствительным вопросам внешней политики. Степень, в кото­рой на его окончательное решение могут повлиять другие лица и государственные институты, зависит от следующих факторов:

1)уровня его собственных знаний по обсуждаемой пробле­ме;

2)в какой степени вопрос воспринимается как связанный с безопасностью страны и относящийся к сохранению режима;

3)насколько позиции различных групп интересов, государ­ственных институтов и лобби различаются по этому вопросу;

4)от того, насколько прочие влиятельные лица и группы, за­интересованные в определенном решении вопросов внешней по­литики, занимают твердую позицию по обсуждаемому вопросу.

Итак, все политические игроки, включая парламент, Совет по целесообразности, ВСНБ, Корпус стражей Исламской револю­ции, МИД и влиятельных политиков могут повлиять на позицию Лидера, однако степень влияния каждого из них различна. Однако если решение приняло окончательную форму, лишь немногие ос­меливаются его оспорить. Несмотря на то, что последнее слово по вопросам внешней политики принадлежит Лидеру, внутриполити­ческая борьба, общественное мнение и опасения по поводу безо­пасности могут изменить баланс на высшем уровне принятия ре­шений. Тем не менее, образно говоря, именно у Лидера ИРИ хранится «печать», с помощью которой утверждаются внешнепо­литические решения.

Однако это вовсе не означает, что Лидер принимает все ре­шения в одиночку. Высокое положение Лидера и его право деле­гировать полномочия другим игрокам сделали его мишенью для всех официальных и неофициальных групп интересов, лоббистов и групп давления. Несмотря на весь его престиж, конституционные полномочия и политическое влияние, он зачастую не желает от­ступать от установленных рамок и использовать право вето, если это будет противоречить мнению большинства других основных игроков. Но тем не менее, если он посчитает необходимым, он вос­пользуется своим правом отменить решение другого органа вла­сти. Необходимо отметить, что интересы большинства среди ука­занных политических сил не обязательно отражают интересы большинства населения.

«Современные проблемы международных отношений и мировой политики», М., 2011 г., с. 83-91.

Социальные комментарии Cackle
Home